政务服务便民热线直接面向企业和群众，是反映问题建议、推动解决政务服务问题的重要渠道。零点有数于2011年开始连续11年监测全国政务服务便民热线运行质量，公开发布监测结果，受到广泛关注。

2020年底，国办印发《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号，以下简称53号文），对于12345政务服务便民热线（以下简称12345热线）的建设发展作出重要指导。

为进一步跟踪各地12345热线在归并过渡期间的运行质量，D3方评估平台联合零点有数及京东科技集团于2021年5月20日-7月8日期间对中国大陆31个省（区、市）的344条12345热线开展运行质量监测。2021年7月22日，在D3方评估平台、零点有数主办，京东科技集团支持的“第五届12345政务服务便民热线大会”上正式发布《2021年12345热线监测研究报告》。

测评内容包括电话情景式神秘监测、互联网端体验式监测和影响力调研。电话情景式神秘监测围绕热线的接通情况、接待礼仪、问题解决三个维度开展测评，共完成3755个有效样本。互联网端体验式监测聚焦344条12345热线的互联网端服务，包括系统稳定性、信息可得性、服务有效性三个维度。12345热线影响力调研聚焦于36个重点城市（直辖市、副省级城市、省会城市、计划单列市），从热线的知晓情况、拨打情况、解决情况、满意情况、推荐情况五个维度展开，调研对象是在被评城市居住和生活的市民。影响力调研采用智能语音方式，随机拨打电话6060273通，9109人成功接受访问。

1、热线总体运行质量明显提高

监测结果显示，本年度12345热线运行质量总体得分为83.77分。与上一年度相比，本年度共性指标平均提升7.72分。青海西宁、内蒙古呼和浩特、贵州贵阳、广西南宁、吉林长春、广东珠海、江苏盐城、安徽马鞍山、广西河池、贵州遵义等城市12345热线运行质量较上一年度明显提高。其中，接通率、接通时长、接待初中后期礼仪、问题解决有效性指标得分均有提升，问题解决规范性指标得分基本持平。

附图：2020-2021年可对比指标得分情况

各级城市中，一线城市得分最高，头部效应显著，三线至五线城市得分逐步降低。上述得分趋势与2020年保持一致。

附图：各级城市12345热线运行质量表现

2、热线接通情况提升明显

热线接通情况包括接通率和接通时长两个方面。2021年热线接通率有明显上升，同时接通时长显著下降，说明热线的接线能力有明显提升。2021年344条12345热线总体接通率为76.02%，较上一年度提升7.59%，达到了近七年的最高值。344条12345热线中，172条热线接通率上升，108条热线接通率下降。江苏苏州，浙江湖州，山东聊城、临沂、泰安，四川成都、宜宾、巴中，山西太原、运城等95个城市12345热线接通率为100%。

附图：2015-2021年热线接通率变化情况（％）

根据热线接通率可将热线分为4类，其中“死线”（基于公众感受，将接通率95%以上的12345热线定为“热线”，将接通率位于31%~94%之间的12345热线定为“温线”，将接通率位于1%~30%之间的12345热线定为“冷线”，接通率为0%的12345热线定为“死线”（参照2016年12月国家质检总局、国家标准委发布的《政府热线服务规范》GB/T33358-2016标准））数量最值得关注。2021年“死线”数量为6条，首次降至个位数，主要分布在新疆和西藏。“热线”数量为95条，较2020年增加23条。

附图：2017-2021年热线升温情况

12345热线平均接通时长（本报告中，12345热线接通时长即为12345热线转人工时间）为10.16秒，较2020年（15.39秒）明显缩短。291条12345热线实现了15秒内接通，较2020年（182条）增加了近六成。河北石家庄，广东东莞，安徽池州，陕西榆林、安康，四川泸州，宁夏银川，新疆乌鲁木齐等44个城市12345热线实现了5秒内接通。344条12345热线中，243条热线接通时长缩短，但同时也有95条热线接通时长有所增加。

3、大中型城市接线能力仍低于疫情前水平

2020年疫情带来的话务量激增严重挑战了12345热线服务能力，各级城市的12345热线接通时长普遍增加，一线、新一线城市12345热线接通率均较2019年大幅下降。

2021年各级城市的12345热线接通率均有提升、接通时长均有缩短。但与2019年相比，一线、新一线、二线城市接通率依然偏低，一线、新一线城市接通时长依然偏高，大中型城市12345热线接线能力（热线接通率与接通时长表现）尚未完全恢复到疫情前水平。其原因在于疫情期间更多公众形成了12345热线拨打习惯，加之12345热线归并工作大力推进，导致今年话务量激增；同时热线接线能力提升速度无法与之匹配，比如座席数量增长有限，智能化建设也不可能一蹴而就。

附图：各级城市2019-2021年接通率变化（％）

附图：各级城市2019-2021年接通时长变化（s）

4、各归并方式下热线问题解决差异大

历年热线运行质量监测中，问题解决有效性均是低分指标。2021年问题解决有效性得分为75.39分，主要原因是问题完全解决率低。在所有测试情境中，有40.27%可以完全解决问题，如江苏南京，云南昆明，广东东莞，浙江温州、嘉兴，江西宜春，山西临汾、晋中，河北邯郸，湖北襄阳等城市；58.88%仅能告知相关部门和联系电话，还有0.85%未提供任何解决方案，说明问题解决情况依然亟需提升。

附图：2019-2021年问题解决有效性情况（％）

为摸底三类归并方式下热线的服务水平，本年度选取相关系列场景进行了情景测试，结果显示不同归并方式的问题解决有效性存在明显差异。整体并入及双号并行方式下完全解决问题的占比均在50%以上，远超设分中心这种方式。

附图：各热线不同归并方式下问题解决情况（％）

三类归并方式下问题解决有效性的差异与各归并方式下解决方式有一定联系，整体并入方式下话务员直接解答占比达到56.39%，双号并行方式下占比37.72%。整体并入及双号并行方式下话务员直接解答率更高，带动完全解决问题的占比也更高。这一情况表明，下一步12345热线在归并过程中要更加重视对人员、工作流程等的统筹。

附图：不同归并方式下问题解决途径

从公众影响力来看，与上一年度相比，12345热线拨打占比大幅提高，诉求解决情况略有提升，说明随着归并工作的推进，12345热线在公众中的影响力明显增强。详细数据见下图。

附图：热线影响力表现（％）

5、数智化服务正在逐步探索深化

53号文要求“加强自助下单、智能文本客服、智能语音等智能化应用”，注重提升热线工作全流程的智能化水平。本年度特对其中可感知可测评的智能语音客服进行监测。有24个地市的12345热线在拨打过程中提示该热线提供智能语音服务。

结果显示，当前12345热线的智能语音客服还存在以下四方面的问题：第一，解答范围主要集中于社保、医保、公积金等领域，在更多高频事项中的应用还有待进一步探索；第二，还未真正投入使用，按键选择智能语音客服选项后自动转接到人工客服座席；第三，知识库还处于建设阶段，无法精准理解来电人的问题，被迫转入人工服务；第四，响应不及时，智能语音客服告知会以短信形式将答案发至来电人手机，存在短信推送不及时的现象。这些问题表明，下一步12345热线中的智能化应用还需进一步提升核心技术水平，提高问题解决能力。 

6、互联网端可用性还需加强

互联网端体验式测评围绕12345热线网站、公众号、APP和小程序等互联网渠道，重点监测系统稳定性、信息可得性和服务有效性。结果显示，系统稳定性得分97.28分，表现良好；信息可得性、服务有效性得分分别为75.95分、64.36分，相关工作仍需大力推进。信息可得方面的主要问题是信息查询不便捷。比如，15.15%存在“无处查”的问题，16.96%出现“查不准”的情况。服务有效方面的主要问题贯穿于诉求提交、受理、解决整个流程，12.71%因账号注册失败、收不到验证码等情况导致无法正常提交诉求；可提交诉求的互联网端中15.82%无法显示诉求件的受理进度，21.51%“无回应”，16.46%不能解决。

附图：互联网端表现

二、短板分析

本项目研究团队认为，上述问题反映出12345热线运行存在以下三个方面的短板：

1、部分地区归并统筹能力不足

53号文发布以来，热线归并工作开展如火如荼。108条12345热线接通率下降，反映出接线能力提升的速度落后于话务量增长的速度；不同归并模式下问题解决情况差异明显，反映出知识库统筹与建设还不理想。随着热线归并工作的持续深入，如何做好人员座席、设施设备、知识库、工作流程等方面的统筹安排，成为12345热线亟需解决的问题。

2、数智化推进亟需深化

“便捷、高效、规范、智慧的政务服务‘总客服’”是12345热线的最终建设目标。当前智能语音客服水平还处于起步阶段，存在解答范围相对有限、无法精准理解来电人诉求等问题，需要进一步加强应用场景的梳理、核心算法的建设；话务员直接解答率较低，互联网端信息可得性和服务有效性欠佳，均说明热线在智能化咨询模块与精细化投诉模块建设方面存在明显不足，需要加强以知识图谱建设为核心的文本智能化分析能力。

3、问题解决管理闭环机制不完善

问题解决有效性指标得分低的原因是12345热线管理闭环尚未形成，主要表现为：诉求解决机制不够完善，诉求办理的各个环节之间、不同部门之间、不同层级之间的衔接还不够流畅；监督考核机制不够有效，比如热线工作在政府绩效考核中占比较低、与督查工作的联动还不足、社会监督机制不够有力等等；问题研判机制不足，未能充分认识到热线数据分析对诉求受理效能提升的反哺作用，未能有效发挥热线大数据分析对热线自身水平提升和政府决策科学化的核心价值。

三、对策建议

解决上述问题、切实提升热线运行质量和服务能力，需要做好以下几个方面的工作：

1、以数筑基：做好热线归并统筹管理

加快推进政务服务便民热线归并是53号文的重要目标。从监测结果可以看到，很多地方热线已经在热线归并方面取得了积极成效，但同时也发现部分地区12345热线因为归并过程中统筹管理不到位导致运行质量有所下降。建议地方热线在归并工作开展过程中重点做好以下三项工作：首先，对于即将并入的热线，要对并入后话务量、坐席压力、接话质量、派单流程、知识库整合等各方面进行预先推演，提前评估工作难度，制定完善管理方案，并做好应急预案；其次，后台管理先行，在做好资源配备、管理对接、人员培训等工作之后，再启动前台并线工作；最后，做好长期服务提升计划，加强人员培训和指导，不断优化知识库对接和数据归集方式，通过持续数字化监测方式保证运行质量平稳上升。

省级热线管理部门的积极作为，有助于地方热线破解热线归并后的统筹管理难题。比如海南12345热线重点研究多次流转的6600多张疑难工单，综合国家部委的考核指标及海南省自贸港建设的发展趋势，实现诉求分类精准化，为热线归并后准确派单、快速处置奠定坚实基础。再如，贵州省充分发挥省级统筹作用，为全省制定统一的热线数据汇聚标准，为后期全省数据的汇聚应用、分类分析提供支持和保障。

2、以数增智：推动热线数智化水平迈上新台阶

监测结果显示，随着热线归并工作不断深入推进，越来越多的群众会拨打热线，对热线的服务承载能力和智能化提出了更高要求。但目前热线智能化建设仍处于初级阶段，实现全流程数智化升级势在必行。建议重点做好以下工作：一是建设基于智能语音识别与诉求自动分类的工单系统，大幅提升接线和派单效率；二是建设基于知识智谱的智能知识库共享平台，提升话务员直接解答比例，让互联网端咨询更智能；三是建立基于语义分析和情绪识别的话务智能质检系统，助力提升话务质检效率和服务规范性。建议各地热线以“接得更快、分得更准、办得更实”为目标，借鉴其他地区优秀做法，在找准问题的基础上精准发力，让智能化切实助力热线提质增效。江苏省南京市探索智能派单、智能坐席助手和智能回访，运用前沿的机器算法，增加了一单多派、重复工单检测、固化规则设置等新特性，全年可直接节约19个以上全职人员工作量。浙江省湖州市设立人工智能训练师，不断提升机器学习效果，助力实现政务咨询“当场秒回”，当场答复率在98%以上。山东省泰安市为应对归并带来的培训压力激增，采用智能化系统辅助工作，实现自动落单、自动分类、自主派单，开发智能质检、智能培训、智能排班系统，降低了接线技能门槛和培训难度。山西省大同市借助京东智能人机交互平台“言犀”输出的人工智能和大数据等前沿技术，完成智能化升级。升级后，日均受理能力提升至升级前的2~3倍，日均有效诉求提升33.6%，单次服务时长缩短31.2%。

3、以数促治：深化以诉求为核心的城市治理算法开发

问题解决有效性，一直是12345热线运行质量监测中的低分指标。12345热线大数据是民生诉求数据的“宝藏”。充分发挥12345热线大数据价值，一方面可以有效推动热线问题解决效率，另一方面可以极大提升城市治理现代化水平。

目前很多城市建立了“城市大脑”，但真正体现智慧治理的“脑核”（城市治理算法）急需填充。深化以诉求为核心的城市治理算法开发，不仅充分体现“以人民为中心”的治理理念，也是城市治理从被动模式向主动模式转型的必然要求。要实现这一目标，必须抓好三项工作：一是建立问题导向的多源数据萃取模式，二是构建基于工单要素提取的问题知识智谱，三是探索经验和技术并重的城市治理应用场景算法建设。

目前有些城市已经在城市治理算法构建方面进行了积极探索。比如，北京市12345市民服务热线致力于从“接诉即办”向“未诉先办”治理模式的转型，建立“每月一题”重点事项追踪机制，依托大数据分析模型“算”出年度选题，通过问题知识智谱对“每月一题”事项进行精准画像、动态监测和管理提示，有效推动难题破解进程。上海市紧扣“一网通办”和“一网统管”建设目标，以推进上海12345城市运行市民感知平台项目建设为抓手，基于大数据和自然语言处理技术，精准感知热点问题，主动预测预警风险，提升治理的敏捷性，全力实现民意诉求“一线通达”。广东省佛山市建立“市长直通车”平台，针对群体性事件或潜在舆情事件，快速形成标准化分级分类体系及算法模型，从事件的影响广度、敏感程度、群众情绪、问题类别等方面分别对异常数据进行监控及分析，对潜在舆情事件、重大事件进行捕捉，快速介入，杜绝事件恶化。