2018绩效预算国际研讨会:绩效与预算的分离与结合

发布时间 :2018年07月24日 阅读 :

2018年7月5日,由中国社会科学院主办、中国社会科学院财经战略研究院承办,北京零点有数数据科技股份有限公司支持的“2018绩效预算比较研究国际研讨会”在北京召开,吸引近百名国内外的财政领域研究者和实践者对绩效预算理论与实践的相关前沿问题开展广泛的交流和研讨。

 

 

会场现场剪影

零点有数董事长袁岳博士在论坛上做题为“绩效与预算的分离与结合”主旨演讲,基于对中国预算绩效多年的实践探索和系统思考,以个人减肥的预算安排和绩效实践切入,风趣而深刻地剖析了绩效预算当前面临的困境和财事分离的表现,并提出相应的解决思路。

 

 

零点有数董事长袁岳博士做主旨演讲

袁岳博士在演讲中提出三个核心问题。

第一个核心问题是:绩效预算中的绩效如何定义。

绩效预算在很多同仁的头脑里面是分开的,绩效是绩效,预算是预算;个别同仁虽然把绩效预算放在一起,但是没有联系起来,同样存在问题。

一是,预算安排的优先顺序是以领导注意力为导向,而不是以老百姓关注点为导向的。

领导在视察中谈的问题,在预算安排中的优先级就会马上提升。我们研究发现,老百姓非常关心食品安全,农药残留超标在国内很多城市还存在,但领导还没有着重谈到这个问题,就不能像营商环境、美丽中国、厕所革命等工作一样成为部委和地方财政预算优先安排的支出领域。

二是,预算安排的最佳实践缺乏足够的对比方案。

政府确定了预算安排的优先领域,接下来就需要考虑支出方式的选择,但是我们通常缺乏最佳实践的选择方案,没有上策、中策、下策的计算方式,同样没有上上策、上中策、上下策的选择对比。比如,各地方积极响应“厕所革命”的重要指示,新建了大量的公共厕所,这种方式投入大、维护成本高。巴黎、伦敦等国外主要城市很少建公共厕所,是通过开放厕所而非新建独立公共厕所的方式来推进厕所文明。实际上,我国的经营性场所密度比国外大,通过建立分级补贴机制,鼓励社会开放商业空间厕所,政府给予明确标识绘制“如厕地图”等措施,减少财政投入的同时为商家吸引客源,做到互惠双赢。

三是,绩效目标设定不够科学。

预算目标的设定有主观的满意度,也有客观的达标度和超标度,还有解决问题的衍生度,但大部分的绩效目标的内容和指标并不科学,没有完全达到“可定义、可解释、可选择、可度量、可公开”五个“可”的要求。

四是,绩效评估设计存在缺陷。

我们很多绩效评估主要是以报告数据为主,由于报告者的偏好会导致较大的误差,当前还没有很好把行为痕迹数据和监测数据纳入到评估体系当中。比如我们知道北京有雾霾,但不清楚雾霾是怎么来的,哪些渠道的影响更大。实际上,如果应用传感器的技术,我们就能够实时地监测不同渠道的排放情况,进而对雾霾实现精准控制。另外,我们当前的评估主要依靠专家,同样存在较大的主观性。

 

 

第二个核心问题是:除了绩效以外,还有哪些因素影响到预算。

预算的安排和实施与政府人员密切相关。一方面,有些预算的安排是需要根据所需人员的数量来测算的,而不是根据事情来安排的。

举个例子,政务服务需要很多窗口服务人员,财政部门是根据窗口服务人员的数量和标准安排预算的,但是如果窗口服务人员的服务效率提高了,比如五分之一的人员就胜任了所有的工作,那么其他五分之四的人员怎么办呢?实际上效率越高,需要的人员就越少,但是在当前的预算制度下安排的预算就越少;效率不高,需要人越多,反而得到更多的预算,这种现象与改革趋向是相违背的。目前政府人员的配备和工作量标准不够明确。我们国家的政府很大,甚至我们一个县区的政府比有些国家的州政府还要大。因此,我们的政府需要配套多少人员,人员的工作量是多少显得非常重要,但是定员标准和工作量标准缺乏相应依据。

另一方面,政府人员的专业素养跟不上前沿创新的发展要求。

我们现在公共行政领域有很多前沿的改革和创新,比如城市大数据中心、智慧城市、城市营商环境等,已经超出很多政府人员的专业和能力范围。很多地方政府根据中央的指示在挂牌做大数据,但很多地方挂了牌没有人或者不知道干什么事情,安排了预算,但没有相应的绩效表现。

 

 

第三个核心问题是:预算是如何影响到绩效的。

我们用数据来比较分析,可以发现不同的预算安排有非常不同的结果。有的花了一样的钱,事情干了,但干出了不同的效果;有的钱花的很多,事情没干好;有的钱花的很少,事情干的挺好;有的花了钱,但事都没有干出来。

比如,很多地方对双创企业给予普惠性的财政补贴,变成了一种撒胡椒面的关爱,很多企业不一定需要也得到补贴。选择性的补贴很多需要大家去申请,但是很多时候宣传没做好,很多符合条件且也有需求的人并不知道有这样的政策。实际上,很多地方有补贴政策,我们发现得到政府补贴的服务业企业在过去十多年没有良好的表现,而这个城市脱颖而出、蓬勃发展的很多服务业企业是没有得到补贴的。这些补贴很少对行业的发展发挥积极的作用,反而催生了政府补贴的产业链。

 

 

以上这些问题都可以归结为财事的分离化:预算安排管理者和受益对象分离、设计和结果分离、预算和绩效分离。

我们长期习惯了分离,这种分离造成了信息的不对称。我们提出的解决方案是财事的一体化,本质上是预算和绩效的结合,我们呼吁有更多的财政部门关注数据,加强数据管理,通过历史支出数据确定预算安排依据,固化支出数据痕迹,以问题为导向,预算与问题解决产生有机链接,通过大数据的方式解决信息的不对称性,更科学设计绩效评估体系,通过采集更加多元的数据,准确评估预算绩效结果,绩效对预算产生关联和影响,让财政管理从管理收支走向管理数据,研发财政收支算法和智能应用模块。

使得财政的安排和支出做到有数据依据、有数据痕迹、有数据反馈和有数据实证。

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